薛澜：中国科技创新政策40年的一系列重大理论命题

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转自：清华大学国情研究院（tsinghuaiccs）

原文载于科学学研究，2018年12月

作者：薛澜  清华大学公共管理学院教授、苏世民书院院长、国情研究院兼职研究员

【摘要】中国科技创新体系的改革开放更是中国整体改革开放的重要组成部分。中国科技创新体系所经历的多次重大的体制机制改革从广度和深度来看不亚于中国改革的任何其它领域，是中国改革开放全过程中波澜壮阔的一章。在科技创新已经成为国家转型发展的根本驱动力和国家间竞争的制高点的今天，对中国科技创新改革开放40年的回顾与反思尤其重要。

本文对中国科技创新体系改革的历程分阶段进行了回顾，对科技体制创新改革与发展的实践给中国科技创新政策的研究提出的一系列重大的理论命题进行了反思和探讨。

图｜pixabay.com

A review and reflection on 40 years of reform and development of China's STI policy

XUE Lan

Abstract: The reform and openness of China’s science，technology，and innovation ( STI) system is an integral part of China’s overall reform and openness process． The depth and broadness of China’s STI system reform is no less than any other field in China’s overall reform and openness process． Today，when STI has become a major driver of China’s new economic transition and a commanding height of national competitiveness，it is timely to review China’s STI system reform process and reflect on some major theoretical issues encountered in the reform process．

Key words: China’s science，technology，and innovation; reform; development

从1978 年开始的改革开放给中国带来了翻天覆地的变化，实现了经济体制、产业结构、社会形态和治理模式四个方面的重大历史性转型。同时， 40年的改革开放给中国科技创新体系也带来了巨大的变化，实现了历史性的跨越。中国在基础研究领域发表的国际论文( 收录于Elsevier’s Scopus database)从2016 年已经开始在全世界名列第一①。中国在高科技创新领域的快速发展也引起了全世界的关注，甚至于成为中美贸易战的缘由之一。从另一方面看，中国科技创新体系的改革开放更是中国整体改革开放的重要组成部分。中国科技创新体系所经历的多次重大的体制机制改革从广度和深度来看不亚于中国改革的任何其他领域，是中国改革开放全过程中波澜壮阔的一章。值此中国改革开放40年之际，在科技创新已经成为国家转型发展的根本驱动力和国家间竞争的制高点的今天，对中国科技创新改革开放40 年的回顾与反思尤其重要。

中国科技创新体系在过去40 年间所经历的一系列重大改革反映了中国改革开放的必要性和复杂性，也提供了中国改革开放的一个缩影，诠释了中国改革开放所面临的种种挑战与重大抉择。其主要阶段简述如下［1］［2］。

拨乱反正和酝酿改革阶段( 1978-1985) 。

这个阶段的首要任务是拨乱反正，让中国的科技教育体系重新恢复到正常发展的轨道上，期间一个标志性事件就是1978 年3 月的全国科学大会。邓小平在会上提出了“科学技术是生产力”，“知识分子是工人阶级的一部分”等重要论断，澄清了长期束缚科学技术发展的重大理论是非问题，把自文化大革命以来禁锢中国科学家和知识分子的桎梏打破，迎来了科学的春天。同时，这个阶段中国的科技管理部门也开始考虑如何从政策实践上合理配置科技资源，将科学技术是生产力的论断落在实处。“科学技术工作必须面向经济建设，经济建设必须依靠科学技术( “面向，依靠”方针) ”的战略指导方针就是这个阶段提出来的。

科技创新体制重大改革阶段( 1985-1998) 。

1985 年3 月13 日中央发布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》，开启中国科技体制改革的大幕。这场改革的根本目的，“是使科学技术成果迅速地广泛地应用于生产，使科学技术人员的作用得到充分发挥，大大解放科学技术生产力，促进经济和社会的发展。”其主要的改革内容包括改革科研机构的拨款制度，开拓技术市场，鼓励科研机构通过市场机制主动为经济建设服务; 大力促进研究机构设计机构、高等学校、企业之间的协作和联合，加强企业的技术吸收与开发能力和技术成果转化为生产能力的中间环节; 尊重智力劳动，鼓励人才合理流动、造成人才辈出、人尽其才的良好环境。

与此同时，国家在科技体制的宏观层面也建立了一系列新的机制，包括建立国家知识产权保护制度; 设立国家自然科学基金，通过同行竞争，评审支持的方式来资助基础研究; 设立“星火计划”“火炬计划”“863 计划”“973 计划”等各类不同的科研计划，促进科学技术研究跟宏观政策目标，尤其是经济建设的目标，更好地结合起来。此外，国家大力发展高新技术产业，从1991年3月到1997年6 月批准建立了52个国家高新技术产业开发区，为高新技术产业的成长营造提供配套条件和适宜的环境，有利地促进了中国高新技术产业的蓬勃发展。

国家科技创新体系的布局建设阶段(1998-2006) 。

1997 年后，知识经济和国家创新体系的概念和理论先后在中国得到学术界和政策界的高度重视。以此为契机，中国科学院于1997 年12 月向中央提交了《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》的研究报告并得到了中央领导的支持，由中国科学院开展知识创新工程试点，开启了以国家创新体系布局建设为核心的新一轮科技创新体系改革开放热潮。

与知识创新工程几乎同时推进的是科研院所转制。随着1998 年国务院机构改革的实施，上千所公立应用型研究院所完成转制，成为市场主体。与此同时，国家也采取了一系列政策措施，鼓励大型国有企业建立企业研发中心，并成立科技型中小企业技术创新基金，支持中小企业创新。各级地方政府也提供各种优惠条件，鼓励大型跨国公司在华设立研发中心。

在此期间高等教育作为国家创新体系的重要组织部分也经历了一系列重大改革。基于应对亚洲金融危机和缓解就业等问题的考虑，普通高校本专科院校从1999 年开始大规模扩招。1999 年招生总数达159.68 万人，扩招51.32 万人，增长速度达到史无前例的47.4%，之后多年保持高速增长，到2003年，中国普通高校本专科生在校人数超过1000 万。2017 年全国各类高等教育在学人数达到3779 万人，高等教育毛入学率达到45.7%。同时，1999 年世界一流大学建设计划( 985 工程) 率先在北京大学和清华大学开始实施。

国家科技创新体系的系统运行和提高阶段( 2006-2013) 。

2003 年国家组织开展了国家中长期科学和技术发展规划的制定工作。温家宝总理亲自出任规划工作领导小组组长。规划汇聚了我国科技界、产业界和管理界一大批精英，围绕科技发展总体战略等20 个重大专题开展战略研究。2006 年初“国家中长期科学和技术发展规划纲要( 2006 －2020 年) ”正式公布。《纲要》明确了“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”，的科技工作指导方针，提出到2020 年把中国建成创新型国家的发展目标，部署了重要的基础研究领域和交叉领域的研究任务，批准设立16 个重大科技专项，并出台了一系列配套措施，加强体制改革与国家创新体系建设，为《纲要》任务的实施提供保障。

创新驱动发展战略实施阶段( 2013-现在) 。

2013 年以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视科技体制改革工作，把科技创新作为提高社会生产力和综合国力的战略支撑摆在国家发展全局的核心位置，深入实施创新驱动发展战略，按照科技创新和体制机制创新“双轮驱动”的要求，研究部署推出了一系列重大改革举措。2016 年，中央发布了《国家创新驱动发展战略纲要》，为中国科技创新未来发展提供了顶层设计和系统谋划，明确了到2050 年中国创新驱动发展的目标、方向和重点任务。与此同时，国务院出台《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，推进科技创新与双创融通发展。以众创空间为代表的各类新型孵化器竞相涌现，首批建设17 家国家专业化众创空间，全国4200 余家众创空间与3600 余家科技企业孵化器和400 余家企业加速器共同形成接递有序的创新创业孵化链条， 2016 年服务的创业团队和初创企业近40万家，带动就业超过180 万人。

回顾过去40 年的发展历程，中国科技创新政策理论与实践交相辉映的火红年代令人感叹。改革与发展的实践给中国科技创新政策的研究提出了一系列重大的理论命题，而中国科技创新政策理论的研究也不断给中国科技创新的实践提供了新的灵感和指导。正是对这些重大命题的探讨和实践丰富了我们对中国科技创新实践的认识。

下面的讨论力图把这些重大的问题简要梳理如下。

科技与经济关系的问题。

科技与经济的关系问题是贯穿中国科技创新体系改革40 年的核心问题之一。从1978 年邓小平提出科学技术是生产力的论断之后，中国各届领导人都对科学技术对经济发展的作用抱有极高的期待。但经过40 多年的实践和研究，人们发现科技与经济之间的关系十分复杂，传统的“科学研究→技术发明→技术创新→市场应用”的线性模式与实际相差甚远。科学技术研究与技术创新( 商业化) 都是复杂的知识活动，投入和产出的关系都具有高度的不确定性。如何营造良好的科研生态，提供合理的激励机制，使得科学技术研究能够遵循科研规律，做出更好的原创性研究，是科技创新政策高度关注的问题之一。而另一方面的问题是如何营造更好的市场生态环境，减少不确定性，使得知识的生产、传播和应用更加顺畅，从而提高技术创新的效率，也是科技创新政策重点研究的问题。更加深层次的问题还包括科学研究与技术研究的差别以及科学研究自身价值等问题［3］。

国家创新体系与创新主体定位。

中国的国家创新体系是从计划经济时代的科技体系演化过来的，公立科研机构历来是国家科技创新政策的主要关注点。企业由于创新能力薄弱在早期国家科技创新政策中没有得到足够的重视。虽然国家创新体系的概念在国外提出时技术创新( 即知识的商业价值的实现) 是这个概念的核心，而且中国在关于国家创新体系概念及理论的探讨时也承认企业在技术创新中的核心地位，但在中国的话语体系中提出了知识创新的概念，认为知识创新是国家创新体系中的重要组成部分，其主体是基础性科研机构和研究型大学。在当时中国企业创新能力薄弱，研究机构和高校的很多研究与应用结合非常紧密的背景下，这种双核心的分析视角是不无道理的。但是，随着企业技术创新能力的不断提高，基础型研究机构和高校的研究更多地转向基础性研究，国家创新体系建设的重点应当如何调整? 这个问题背后更加深层次的问题是企业、研究机构、高校作为知识密集型组织在社会分工定位，运行逻辑和效率之间的相似与差异，是国家科技创新治理现代化必须探讨的问题。

自主创新与开放创新。

虽然从改革开放之初开始，从国外引进技术加以消化吸收是本土创新的重要模式，但2006 年在国家中长期科技规划中，自主创新成为国家科技发展的16 字指导方针中最引人注目的内容，也引起了国内外很大争议。在科技全球化的背景下，自主创新的内涵是什么，谁是自主创新的主体? 自主创新的目标是什么? 具体如何实现? 自主创新与开放创新是否有矛盾? 这些问题成为学术界研究和探讨的重要议题［4］。

应当看到，从改革开放之后，尤其是加入世界贸易组织之后，中国对外资企业的技术依赖程度较高。同时，西方国家关于控制高技术出口的“巴统”协定于1994 年解散之后，1996 年又出台了“瓦森纳协议”，继续对向中国等国家出口高技术产品实行严格控制。正是在这样的背景下，自主创新的提出从宏观层面来说，给中国科技界，尤其是中国的产业界，提出了新的导向，鼓励中国的企业在加强自身的创新能力上做出更大的努力。同时，也表明在无法通过正常的市场方式获得先进技术的情况下，中国有决心通过自己的努力来缩短差距实现追赶。当然，在具体政策上如何落实自主创新政策仍然具有很多具体问题。其中比较突出的例子就是如何评价跨国公司在中国设立研发中心对中国创新体系的影响。笔者做的实证研究表明，这些跨国公司的研发机构在中国的确吸引了很多中国的优秀人才为其服务，但它们也给中国的创新体系带来了很多外溢效应，包括前沿知识，新的理念，和新的管理模式［5］。

“举国体制”与市场模式。

在依靠创新解决经济社会发展重大科技瓶颈问题时“举国体制”和市场模式的利弊也是各方普遍关心的问题。在西方市场经济比较成熟的国家中，市场模式是公认的选择。只有出现市场失灵的时候，才需要考虑公共政策的干预手段。但在过去40 年中国转型发展的过程中，答案似乎并不那么简单。与西方国家相比，中国不但有这些国家所具有的市场失灵，还具有这些国家所不存在的市场发育不健全和治理体系不够完善的问题，从而大大增加了问题的复杂性。简单地依靠市场机制无法解决中国创新遇到的障碍。当然，尽管有高铁等领域的成功，“举国体制”本身也并非解决所有问题的灵丹妙药。过去40 年中国科技创新发展的历程中也不乏“举国体制”失败的例子。例如，在半导体集成电路领域，“举国体制”的模式并没有解决中国在关键芯片上仍然依靠进口的局面。怎样在市场失灵与市场不健全并存的情况下，合理发挥“举国体制”和市场模式的长处，也是中国科技创新政策需要深入探讨的问题。

当然，还有很多其他需要关注的各类研究问题，包括公共研发经费分配中的拨款制与项目制的合理平衡问题，科技创新政策在推动创新与规制创新方面的平衡问题，科技创新治理中专家与公众合理参与的问题等等，都是中国改革开放40 年中涌现出来的重大问题，需要我们大家进一步深入研究，推动中国科技创新政策领域在新时代的更大繁荣。

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参考文献:

［1 ］ 万钢． 中国科技改革开放30 年［M］． 北京． 科学出版社， 2008．

［2 ］ 薛澜，柳卸林，穆荣平． OECD 中国创新政策研究报告［M］． 北京: 科学出版社，2011．

［3 ］ 柳卸林，何郁冰． 从科技投入到产业创新［M］． 北京: 科学出版社，2014．

［4 ］ 王春法． 科技全球化与中国科技发展的战略选择［M］． 北京: 中国社会科学出版社， 2000．

［5 ］ Lan Xue and Liang Zheng． Multinational R＆D in China: Myths and realities［A］． Rowen H S，Hancock M G，Miller W F． Greater China’s Quest For Innovation

［C］． Walter H． Shorenstein Asia － Pacific Research Center Books， 2008．

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